Idéologies et pratiques du développement en Amazonie

EcoRev’ - De quels modèles de développement parle-t-on en Amazonie ?

Philippe Léna - Dès les années 60, l’état met en place un vaste Programme d’Intégration Nationale, qui se traduit par une dynamique sans précédent d’occupation territoriale et d’exploitation des ressources. Il s’agit d’un régime militaire (1964-1985), autoritaire et centralisé. Le modèle est clairement développementiste, modernisateur, et fait peu de cas des populations traditionnelles ou de l’environnement. L’état ouvre des routes, comme la Transamazonienne, le long desquelles il crée des projets de colonisation pour les agriculteurs familiaux sans terre du Nordeste ou les minifundistes du Sud ; il donne des aides fiscales aux entreprises et aux grands propriétaires pour développer un élevage bovin extensif. L’exploitation du bois va suivre cette frontière en expansion et même la précéder parfois. Les populations traditionnelles - ribeirinhos, riverains des fleuves, castanheiros et seringueiros, populations extractivistes vivant des produits de la forêt, en l’occurrence les noix et le caoutchouc - et les populations indigènes, ont vu leurs terres menacées, souvent occupées et appropriées par des grands propriétaires ou des petits agriculteurs, envahies par des exploitants de bois ou des chercheurs d’or. Dans les zones de colonisation agricole, la concentration foncière s’est accélérée.

Á la fin des années 70 ces populations vont commencer à s’organiser et à mettre en question le modèle de développement dont elles étaient exclues. Avec l’aide de militants et d’ONG, elles vont développer un nouveau concept, concurrent de celui de développement durable - pour elles encore trop proche des dynamiques prédatrices qu’elles avaient subies - ce sera le modèle socio-environnemental de développement, socioambiental comme on dit au Brésil. Ce concept est issu de la rencontre, à l’occasion du sommet de la Terre à Rio, en 1992, entre les mouvements écologistes qui défendent la préservation de la forêt et les associations de défense des droits de l’homme et des populations locales.
Sont alors lancés des programmes internationaux comme le PPG7, financé par le G7 à travers la Banque mondiale ; ses nombreux chapitres sur l’organisation du territoire, les infrastructures, les populations locales ou immigrées... visent un développement soutenable, qui puisse offrir une alternative aux dynamiques prédatrices. Nous essayons de voir au travers de nos recherches quels sont les effets sociaux, économiques, politiques et environnementaux des projets financés par le PPG7, ou bien les autres politiques publiques de développement et les initiatives des ONG.

Existe-t-il un réel consensus autour de ce modèle ?

Non. Toutes les industries parlent de développement durable, y compris les plus polluantes. Ce mot est donc peu repris par les défenseurs de l’environnement et des populations indigènes ou traditionnelles. Ils lui préfèrent le modèle socioambiental, qui a un vrai contenu, plus critique vis-à-vis du développement, soutenable ou pas. Mais ce dernier concept recouvre lui-même une vaste nébuleuse, qui peut inclure des objectifs et des pratiques très différents selon les contextes locaux, les réseaux auxquels appartiennent les ONG impliquées, leurs convictions, ainsi que l’histoire et le type d’organisation propre aux populations qu’elles défendent. Les ONG sont souvent entre l’arbre et l’écorce : soucieuses de légitimer leur existence par l’adhésion des populations locales, elles doivent également obtenir de l’argent sur la scène internationale. Dans ce but, elles défendent des projets avec un langage adapté aux bailleurs de fond, et formatent leurs requêtes en fonction de ce qui a le plus de chance de succès. A l’arrivée, les ONG sont étirées entre leurs promesses aux populations locales et la concurrence sauvage qui règne entre elles sur la scène internationale. Dés qu’on parle de protection de l’environnement, de gestion de la biodiversité (préoccupations souvent très éloignées des réalités des populations locales), beaucoup d’ONG peuvent obtenir des financements.
Pour protéger les habitants et leurs ressources (tout en protégeant la biodiversité) contre l’appropriation privée, le "modèle" socioambiental préconise la création de territoires collectifs dont le droit d’usage est attribué à ces populations en échange de leur acceptation d’un cahier des charges. Cette politique fédérale assumée par le ministère de l’Environnement est également adoptée par des états fédérés tels que l’Amazonas. Il existe un certain consensus, chez les défenseurs des populations traditionnelles et de l’environnement, autour de l’idée que le seul moyen de freiner l’expansion de la frontière et la substitution de la forêt par des pâturages et du soja est d’instaurer une sorte de blocage foncier par la création d’Aires Protégées, principalement habitées. Bien entendu les agents économiques (et leurs alliés politiques) qui profitent de l’exploitation prédatrice des ressources et d’un foncier gratuit ou peu cher sont résolument contre.

Un certain consensus pourrait également être trouvé autour de la certification du bois. Un marché du bois certifié est en train de se développer en Amazonie mais les superficies qui possèdent le label FSC ne représentent encore que 1,8 millions d’hectares (la forêt amazonienne sempervirente, au sens strict, représente aujourd’hui 253 millions d’ha, si on tient compte du fait que 17,2 % ont été défrichés et qu’une superficie équivalente est fortement altérée). Et on ne sait pas si cela va augmenter car il existe un conflit potentiel. Tout d’abord, on estime en général que 80 % du bois est exploité de façon illégale (sans plan de gestion, ce qui est relativement bénin, ou originaire de zones protégées). Les exploitants qui rentrent dans la légalité et veulent le label le font car ils pensent, grâce à cette image et ce label, gagner des parts d’un marché qui semble appelé à s’étendre, mais ils se voient concurrencés par ceux qui ne sont pas contraints par ce label et peuvent exploiter le bois à des coûts nettement moindres. Que vont-ils faire ? Revenir à l’exploitation sauvage ou faire pression sur les autres pour qu’ils adoptent le label ?

Une autre polémique porte sur l’entretien des routes : des associations d’agriculteurs demandent le goudronnage de certains axes afin de permettre la survie des petites exploitations. Les ONG y sont au contraire plutôt hostiles.

Oui, dans la mesure où l’expérience a prouvé que cela entraîne aussi l’expansion de la frontière, l’invasion des zones protégées et la concentration foncière...
Il y a quelques années, la Banque mondiale a financé un programme pour évaluer l’impact du goudronnage de la route Cuiaba-Porto Velho. Il a été possible de constater une concentration foncière rapide, accompagnant une grande valorisation du prix de la terre. Il est évident que si les pouvoirs publics pouvaient maîtriser les impacts fonciers et environnementaux, le goudron serait un bien pour le petit producteur. Pouvoir économiser sur le transport, écouler sa production, envoyer les enfants à l’école ou chez le médecin sont des demandes tout à fait légitimes partagées par tous les syndicats et associations. Dans le cas où les difficultés de transport persistent, les agriculteurs familiaux finissent aussi par revendre leur terre à des éleveurs, pour lesquels la distance n’est pas un problème.
Le gouvernement brésilien veut l’asphaltage de la route Cuiaba-Santarem, mais exclusivement pour exporter le soja vers le grand port céréalier de Santarem, sur le fleuve Amazone (voir dans ce dossier l’article d’Arnaud Apoteker sur les OGM). Or les coûts de transports sont trop élevés quand la route n’est pas goudronnée. Il y a très peu de petite propriété familiale sur cet axe mais elle sera éliminée car les producteurs de soja rachèteront les terres comme cela s’est vu autour de Santarem, où la moitié des terres a déjà changé de mains en quelques années. La concentration foncière et la monoculture sont en contradiction avec la préservation de l’environnement : même si c’est une légumineuse qui apporte de l’azote dans le sol, créer un désert de soja serait catastrophique. à l’inverse, l’agriculture familiale, même si elle aussi détruit la forêt, conserve une plus grande agrobiodiversité, il y a toujours une vingtaine de plantes cultivées sur une propriété familiale.
En plus, les petits agriculteurs défrichent plus ou moins à la main, mettent le feu à de faibles surfaces, maintiennent ainsi, même involontairement, davantage de recru naturel. Il ne s’agit certes pas du maintien d’un écosystème, comme dans le cas des populations traditionnelles, mais c’est indiscutablement mieux que le soja et l’agro-business en général.

Elevage, soja ou exploitation du bois... Quelles activités ont le plus d’impact sur l’environnement ?

C’est incontestablement l’élevage bovin : 80 % des zones défrichées en Amazonie l’ont été pour installer du bétail. L’élevage bovin n’est pourtant pas rentable au sens économique strict pour l’agriculture familiale. Comment expliquer alors que 90 % des petits agriculteurs fassent de l’élevage bovin ? C’est parce qu’il s’insère dans des stratégies sociales. Il n’est pas soumis aux périodes de récoltes, quand tout le monde doit vendre au même moment, faisant chuter les prix. à condition d’avoir une vache et un taureau, le capital se reproduit tout seul. C’est une forme d’accumulation qui sécurise l’exploitation : en cas de coup dur, on n’a pas besoin de se séparer d’une partie ou de la totalité du foncier, on vend des bovins. On peut rentrer dans l’élevage sans investissement ni échange monétaire : en plantant du pâturage, puis en le louant à ceux qui ont trop de bovins sur leurs terres en échange de têtes de bétail nées sur la propriété. Il est également pratique pour rémunérer la main d’œuvre familiale, voire pour doter les filles et éviter de diviser les terres. Avant son mariage, un fils peut être rétribué par le père en bovins. Quand il se marie, soit il occupe une terre publique gratuite plus loin et y installe son cheptel, soit il vend une partie de celui-ci pour s’acheter une terre. Il existe également un système de paiement de la main d’oeuvre qui consiste à prêter une partie de sa propriété à quelqu’un qui n’a pas de terre pour qu’il y fasse ses cultures vivrières. En échange, le propriétaire demandera de laisser l’espace défriché planté en pâturage. Celui-ci s’accroît donc sans investissement personnel. On ne voit pas pourquoi ce système idéal s’arrêterait...

Le soja, qui est déjà présent dans le sud de l’Amazonas, le Rondônia, le Pará, et même le Roraima, occupe principalement des terres déjà défrichées il y a 3 à 5 ans, en général plantées d’abord en pâturages. Le soja se situe en général le long des axes de transport et près des villes parce qu’il a besoin de maintenance pour les machines, de banques et de silos, etc.
Il contribue donc à l’expansion de la frontière et à l’élimination de la forêt de façon directe mais aussi indirecte : en occupant d’anciens pâturages et en poussant les éleveurs à défricher ailleurs pour y mettre les bovins ainsi délogés.
On pourrait se dire que l’exploitation du bois n’entraîne pas forcément la destruction de la forêt : on a plutôt intérêt à la préserver pour en tirer profit dans 50 ans. Le problème c’est que cela s’est fait en collusion avec l’expansion des fronts de colonisation, tant de la petite agriculture familiale que des fazendas : les gens vendent aux scieries les bois précieux de leurs parcelles avant de la brûler. L’un entraîne l’autre L’exploitant de bois trace des routes pour rentrer dans la forêt, elle devient accessible pour les petits paysans.
Les entreprises achètent le bois à un prix très bas et ont intérêt à l’expansion de la frontière. Il y a donc une association objective entre extension des fronts de colonisation et l’expansion de l’exploitation du bois.
Ce n’est pas impossible de gérer la forêt de
façon durable, c’est ce qu’on demande avec la certification. Mais on se rend compte que beaucoup de gens ont le label mais ne suivent pas les exigences du cahier des charges. Par ailleurs, certains montrent aux
inspecteurs des parcelles gérées durablement mais pour amortir leurs coûts de production achètent à des scieries plus petites du bois venu de terres indigènes ou protégées. Le label, c’est bien, mais pas 100 % fiable.

Existe-t-il de vraies alternatives ?

Dans les réserves extractivistes, on cultive plusieurs variétés d’arbres exploitables dans des "îlots de haute densité". Ce sont des forêts aménagées où le rapport entre le travail investi et le prix de vente est très favorable. Mais les gens n’ont pas l’habitude de ces pratiques, qui exigent une grande patience avant de pouvoir en tirer des bénéfices. Par ailleurs, les produits non ligneux issus de l’extractivisme ne sont pas très rentables et sont souvent pris dans des marchés captifs, dépendants d’une entreprise : Hermès avait signé un contrat avec des seringueiros - organisés à l’initiative de quelques "hippies" de São Paulo installés dans l’Acre - qui devaient leur fournir du cuir végétal en grande quantité (technique traditionnelle, ensuite améliorée, d’engommage de sacs de riz avec du latex). Mais ils ont beaucoup de mal à assurer la qualité, la régularité et la quantité. Ainsi, pour leur première livraison, les deux tiers leur ont été refusés. De plus, c’est un marché fragile : si demain l’image d’Hermès est mieux perçue parce que l’entreprise vend un produit fabriqué par des victimes de guerre en Asie, le calcul sera vite fait.
La valorisation des savoirs et des pratiques locales à travers la labellisation (type appellation contrôlée) peut créer de la plus value. Il y a des programmes de recherche sur cette question. Mais les débouchés sont limités et la concurrence rude... à moins d’une relocalisation de l’économie, le marché n’est pas propice au développement soutenable : le riz produit sur place était, encore il y a peu, plus cher dans le Rondonia, un état amazonien, que celui importé de Sao Paulo. Mais quand on critique le marché, en tout cas tel qu’il existe, on est taxé d’archaïsme...

L’arrivée de Lula au pouvoir a-t-elle entraîné des changements ?

Dans un premier temps, la situation a au contraire empiré : l’Amazonie n’était pas prioritaire, le gouvernement ayant alors d’autres chats à fouetter, notamment au niveau macroéconomique. Malgré le soutien électoral du mouvement socioambiental, très déçu aujourd’hui, le gouvernement de Lula a laissé faire.
Tous les "gros", exploitants de bois, grileiros qui s’approprient les terres de manière illégale (45% sont encore du domaine public en Amazonie), éleveurs, et l’agro business y ont vu un signal, espérant moins de sévérité que de la part du gouvernement Cardoso. De plus, la vision du milieu culturel d’origine de Lula, le syndicalisme, l’amène sans doute à adopter sans mal des positions assez productivistes. Et l’équation "Laissez faire + productivisme" a été dramatique pour l’Amazonie : les défrichements n’ont cessé d’augmenter depuis qu’il est au pouvoir, avec le record que l’on sait l’an dernier : 26 130 km2, équivalent à 85 % de la Belgique. Depuis peu, on assiste peut être à un revirement : l’assassinat dans l’Etat du Pará d’une missionnaire américaine, la sœur Dorothy Stang, a agi comme un électrochoc. Cette missionnaire défendait un programme permettant à des petits agriculteurs familiaux de tirer leur subsistance de la forêt sans la détruire (ou très peu). Les habitants lui prêtaient oreille dans l’espoir qu’elle leur assure l’accès à la terre et à des financements, mais ils ne l’ont peut être pas soutenue comme ils l’auraient dû face à ses ennemis : les exploitants de bois et les grileiros. Le gouvernement a finalement envoyé l’armée et commence à sévir. Signe d’un changement durable ou coup de force sans suite comme on l’a vu souvent dans l’histoire du Brésil ? Il est trop tôt pour le dire.
Il a, entre autres, annoncé la création d’une zone protégée de 8,5 millions d’hectares dans la zone du conflit, et démonté un réseau de corruption impliquant des fonctionnaires dans le commerce illégal du bois et des terres.

Cela va-t-il dans la bonne direction ?

Si cet élan se poursuit, on peut répondre par l’affirmative. La création d’Aires Protégées, également annoncée par le gouvernement, va également dans le bon sens car elles assurent un certain blocage foncier. Ces Unités de Conservation habitées, comme on les appelle au Brésil, bénéficient de la surveillance et de la défense des populations qui l’habitent. Certes, les habitants détruisent un peu la forêt, mais beaucoup moins que les exploitants sauvages ou même l’agriculture pionnière. De plus, les acteurs des fronts d’expansion ne peuvent s’installer dans ces zones où l’état peut saisir leur capital (barrières des éleveurs, matériel d’orpailleurs...) et où ils ne peuvent obtenir de prêts bancaires pour investir. Il suffit que les habitants fassent une dénonciation pour que, en théorie, ils perdent tout. Ce n’est pas le cas ailleurs. Il s’agit donc d’un frein à l’appropriation des terres, à l’expansion de l’élevage et à l’exploitation sauvage du bois. Mais il faut encore que les habitants ne soient pas cooptés par ces agents économiques plus puissants et respectent leur cahier des charges qui interdit l’abattage de la forêt. C’est une autre histoire.

Les ONG sont-elles en conflit avec le gouvernement actuel, qui a une vision plus nationaliste et tient à sa souveraineté sur l’ Amazonie ?

Les élites traditionnelles et clientéliste de l’Amazonie ont d’abord été mises sur la touche par le centralisme du gouvernement militaire, puis par les projets de développement durable, grâce auxquels les populations travaillent directement avec les échelons de pouvoir supérieurs, parfois même directement à l’international, via les ONG. Celles-ci sont devenues les bêtes noires des élites locales traditionnelles car elles court-circuitent leur pouvoir. Elles les présentent donc comme les fers de lance d’un mouvement international visant à s’approprier l’Amazonie. Une commission parlementaire est d’ailleurs en cours sur cette question très populaire.
Les couches populaires, surtout régionales, ne se rendent pas toujours compte que ce sont ces gros bonnets corrompus, alliés aux nouveaux agents économiques, qui sont en train de détruire l’Amazonie. Les injonctions de protection de la forêt venant de l’étranger sont donc vues avec suspicions. Les élites traditionnelles se posent en vrais défenseurs de la région, tentant ainsi de se re-légitimer, et de récupérer leur ascendant sur leurs clientèles. Quel que soit le jugement que l’on porte sur les ONG (on ne devrait d’ailleurs pas toutes les mettre dans le même sac !) il faut bien reconnaître que sans elles la situation serait encore plus critique en Amazonie.
Dans certains coins reculés, elles apportent même les éléments d’une citoyenneté de base, en alphabétisant ou en faisant obtenir des certificats de naissance, des cartes d’électeur, etc. Ceci même chez les ONG "environnementales". D’autres se consacrent à l’amélioration sanitaire.
Aujourd’hui, au nom de la re-étatisation de ces activités, louable en soi, le gouvernement a retiré les financements publics à des ONG de santé (notamment indigènes). Certaines avaient pourtant obtenu des résultats spectaculaires : faire baisser de moitié la mortalité infantile chez des amérindiens du Roraima, avec le tiers des ressources qui leur étaient allouées. Mais le PT au pouvoir a aussi cherché à récompenser ses militants en les plaçant à des postes de responsabilité, pratique qu’il critiquait chez ses prédécesseurs. Le nationalisme est aussi exacerbé dans l’armée : on assiste actuellement à une militarisation des frontières amazoniennes, au nord, et à un mouvement de colonisation dans ces zones, pour se défendre d’une éventuelle invasion nord américaine. Quelques généraux ont heureusement réagi : "Regardez plutôt ce qui se passe dans votre dos. Ce ne sont pas les étrangers qui dévastent l’Amazonie". Du moins pas directement... Mais le Brésil devient une grande puissance exportatrice de produits primaires parce qu’il existe une forte demande extérieure (jointe à la nécessité de rembourser la dette extérieure et intérieure), et cette demande n’est pas très regardante sur l’origine de ces produits.

Propos recueillis par Simon Barthélémy